今年年初，國務院辦公廳印發了《關于推行(xíng)環境污染第三方治理(lǐ)的意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》對改革治污模式、吸引和(hé)擴大(dà)社會(huì)資本投入環境污染治理(lǐ)、促進環境服務業發展做(zuò)出了部署，引發熱烈討(tǎo)論。國務院為(wèi)何高(gāo)規格推動第三方治理(lǐ)?還(hái)将為(wèi)落實第三方治理(lǐ)出台哪些(xiē)配套政策和(hé)措施?記者近日采訪了國家(jiā)發改委資源節約和(hé)環境保護司副司長王善成，就第三方治理(lǐ)如何推動治污模式變革，回應業界關心的諸多(duō)問題。

　　國家(jiā)層面推行(xíng)用意何在?

　　提高(gāo)治污水(shuǐ)平，吸引社會(huì)資本，推動産業發展

　　記者：第三方治理(lǐ)首次高(gāo)規格推進有(yǒu)什麽樣的背景?反映了哪些(xiē)政策意願?

　　王善成：《中共中央關于全面深化改革若幹重大(dà)問題的決定》，把“推行(xíng)環境污染第三方治理(lǐ)”作(zuò)為(wèi)加快生(shēng)态文明(míng)制(zhì)度建設的重點任務，明(míng)确要求“建立吸引社會(huì)資本投入生(shēng)态環境保護的市場(chǎng)化機制(zhì)”。為(wèi)此，中央全面深化改革領導小(xiǎo)組以及經濟體(tǐ)制(zhì)和(hé)生(shēng)态文明(míng)專項改革領導小(xiǎo)組把研究提出《意見》列為(wèi)2014年年度一項重點改革任務。制(zhì)定出台《意見》，是中央部署的一項重要舉措。

　　在國家(jiā)層面出台《意見》主要有(yǒu)3個(gè)方面的目的：

　　一是提高(gāo)污染治理(lǐ)專業化水(shuǐ)平和(hé)治理(lǐ)效果。以前對環境污染治理(lǐ)采取的是“誰污染，誰治理(lǐ)”的辦法，由排污企業負責對其産生(shēng)的污染進行(xíng)治理(lǐ)。但(dàn)是，由于排污企業在環境治理(lǐ)人(rén)員、技(jì)術(shù)、資金等方面的局限，往往導緻污染治理(lǐ)的效果不盡如人(rén)意。現在《意見》鼓勵由專業化環境服務公司對排污企業的污染進行(xíng)污染治理(lǐ)，其好處是通(tōng)過專業化治理(lǐ)手段，發揮治污的規模效應，有(yǒu)利于降低(dī)治理(lǐ)成本，進一步提高(gāo)治污效率和(hé)效果。

　　二是吸引和(hé)擴大(dà)社會(huì)資本投入環境治理(lǐ)領域。通(tōng)過第三方治理(lǐ)，拓寬環保投融資渠道(dào)，激發社會(huì)資本進入環境治理(lǐ)的活力。一方面緩解政府在環境公用設施集中建設期資金壓力，另一方面擴大(dà)全社會(huì)的環境治理(lǐ)投入。

　　三是推動環保産業特别是環境服務業加快發展。推行(xíng)環境污染第三方治理(lǐ)，可(kě)有(yǒu)效拉動環境服務業發展的市場(chǎng)需求，促進環保産業由單一的産品和(hé)設備制(zhì)造、工程建設，向設計(jì)、投資、建設、運營和(hé)管理(lǐ)等為(wèi)一體(tǐ)的綜合環境服務轉變;推動環保産業以及與環境相關的服務業、保險業、金融業的發展，形成國民經濟新的增長點。

　　重點領域問題亟待解決

　　環境公用設施領域投資運營規模改革進展不平衡;企業污染治理(lǐ)社會(huì)化運營的比例偏低(dī)

　　記者：《意見》明(míng)确了環境公用設施和(hé)工業園區(qū)作(zuò)為(wèi)推進第三方治理(lǐ)的兩個(gè)重點領域，它們已經各自進行(xíng)了哪些(xiē)市場(chǎng)化、專業化的治理(lǐ)實踐?還(hái)存在哪些(xiē)問題?

　　王善成： 在環境公用設施領域，我國最初采取的模式是政府出資、政府管理(lǐ)、事業單位運營的模式。這種模式存在人(rén)員冗陳、創新不足、效率不高(gāo)等問題。

　　2002年起，我國開(kāi)始以特許經營為(wèi)主要模式，引入社會(huì)資本。應該說，這些(xiē)年取得(de)了較快發展。據統計(jì)，到2013年年底，約55%的新建污水(shuǐ)處理(lǐ)廠和(hé)近80%的新建垃圾焚燒廠通(tōng)過特許經營等方式，引入了社會(huì)資本。從現在各地項目實施的情況來(lái)看，總體(tǐ)是好的。

　　但(dàn)是也存在環境公用設施投資運營模式改革進展不平衡等問題。從全國層面看，不同地區(qū)進展不平衡，東部地區(qū)要快于中西部地區(qū);從城市規模看，大(dà)城市或者一些(xiē)中大(dà)型城市明(míng)顯快于中小(xiǎo)型城市包括集鎮;從治理(lǐ)要素看，城市的污水(shuǐ)以及垃圾焚燒處理(lǐ)要快于污泥、垃圾填埋。

　　此外，還(hái)有(yǒu)在全過程監管體(tǐ)系不健全、行(xíng)政審批方式與社會(huì)資本投資運營環境公用設施不适應等問題。同時(shí)，市場(chǎng)準入退出機制(zhì)、價格調整機制(zhì)、投資回報機制(zhì)以及公共環境權益保障機制(zhì)等還(hái)有(yǒu)待完善。

　　在企業環境污染治理(lǐ)領域也存在不少(shǎo)問題。從整體(tǐ)上(shàng)看，企業污染治理(lǐ)社會(huì)化運營的比例偏低(dī)，現在還(hái)不足5%。從已經實施的項目看，存在環保責任界定不清、監管不到位、商業模式和(hé)新興業态培育和(hé)規範不夠、扶持性政策不足等問題。

　　同時(shí)，由于第三方治理(lǐ)市場(chǎng)規模小(xiǎo)，發育不成熟，再加上(shàng)扶持政策不足，也制(zhì)約了第三方環境服務企業的發展壯大(dà)。

　　推動第三方治理(lǐ)關鍵點在哪兒?

　　通(tōng)過明(míng)确治理(lǐ)雙方權利義務，給治理(lǐ)企業合理(lǐ)、明(míng)确、穩定的利潤，給市場(chǎng)主體(tǐ)穩定預期，進一步激發社會(huì)投資活力

　　記者：針對實踐中存在的問題，《意見》提出了哪些(xiē)重點改革任務?是否給出了實現第三方治理(lǐ)的途徑?

　　王善成：《意見》提出環境公用設施領域重點改革任務是要實現“三個(gè)化”、完善“兩機制(zhì)”和(hé)探索“一模式”。

　　“三個(gè)化”是通(tōng)過深化環境公用設施經營管理(lǐ)體(tǐ)制(zhì)改革，實現運營主體(tǐ)企業化;通(tōng)過吸引和(hé)擴大(dà)社會(huì)資本投入城鎮環境公共基礎設施建設，實現投資主體(tǐ)多(duō)元化;通(tōng)過大(dà)力推行(xíng)以特許經營、委托運營、公私合作(zuò)等模式，實現運行(xíng)機制(zhì)市場(chǎng)化。

　　這方面《意見》提出了“兩個(gè)基本”目标，即到2020年，環境公用設施投資運用體(tǐ)制(zhì)改革要基本完成;高(gāo)效優質可(kě)持續的環境公共服務市場(chǎng)體(tǐ)系基本形成。

　　完善“兩機制(zhì)”則是要完善投資回報機制(zhì)和(hé)公共環境權益保障機制(zhì)。

　　“一模式”是指通(tōng)過改進完善政府審批方式，在有(yǒu)條件的地區(qū)推動實行(xíng)“聯合審查、并聯審批”模式，主要目的是提高(gāo)政府審批效率。

　　在企業污染治理(lǐ)領域，特别是工業園區(qū)則有(yǒu)3個(gè)工作(zuò)重點：

　　一是建立健全環境責任界定機制(zhì)。明(míng)确排污企業承擔污染治理(lǐ)的主體(tǐ)責任，第三方治理(lǐ)企業按照有(yǒu)關法律法規标準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理(lǐ)責任。《意見》要求抓緊制(zhì)定出台第三方治理(lǐ)的相關制(zhì)度，對相關責任方作(zuò)出規定。

　　二是在工業園區(qū)，通(tōng)過引入環境服務公司，對園區(qū)企業污染進行(xíng)集中式、專業化治理(lǐ)，開(kāi)展環境診斷、生(shēng)态設計(jì)、清潔生(shēng)産審核，實施園區(qū)循環化改造;在電(diàn)力、鋼鐵(tiě)等行(xíng)業和(hé)中小(xiǎo)企業，推行(xíng)環境績效合同服務等方式，培育企業污染治理(lǐ)新模式、新業态。

　　三是規範企業合作(zuò)關系，試點實施限期第三方治理(lǐ)等。

　　總體(tǐ)上(shàng)看，《意見》在上(shàng)述兩個(gè)重點領域，意圖通(tōng)過一系列改革措施，進一步厘清政府和(hé)市場(chǎng)、政府和(hé)企業的關系;強調了加快政府轉型、提高(gāo)政府服務效率，将政府工作(zuò)重心從具體(tǐ)的項目運作(zuò)，轉到強化規則程序制(zhì)定、事中事後監管、法制(zhì)信用環境建設等方面上(shàng)來(lái)。通(tōng)過明(míng)确治理(lǐ)雙方權利義務，給治理(lǐ)企業合理(lǐ)、明(míng)确、穩定的利潤空(kōng)間(jiān)，給市場(chǎng)主體(tǐ)穩定預期，進一步激發、增強社會(huì)的投資活力。

　　如何激發企業引入專業治理(lǐ)的積極性?

　　通(tōng)過加大(dà)投入、強化執法等手段規範市場(chǎng)環境，并明(míng)确完善價格和(hé)收費機制(zhì)、加大(dà)财稅支持力度等政策

　　記者：推行(xíng)第三方治理(lǐ)不僅要營造良好的市場(chǎng)氛圍，同時(shí)還(hái)要有(yǒu)政策的扶持，《意見》對進一步開(kāi)拓市場(chǎng)，加大(dà)政策扶持力度提出了哪些(xiē)要求?

　　王善成：良好的市場(chǎng)和(hé)政策環境是推進改革順利進行(xíng)的重要保障。在這些(xiē)方面《意見》也進行(xíng)了部署要求：第一，通(tōng)過擴大(dà)市場(chǎng)規模、加快創新發展、發揮行(xíng)業組織作(zuò)用、規範市場(chǎng)秩序、完善監管體(tǐ)系等，營造良好的第三方治理(lǐ)市場(chǎng)環境。

　　在擴大(dà)市場(chǎng)規模方面，《意見》着重提出加大(dà)環保投入，增加環境基本公共服務有(yǒu)效供給。強化環境執法，特别是結合新《環保法》的實施，通(tōng)過嚴格規制(zhì)企業遵守環保法律法規和(hé)标準，實現長期穩定達标，在加大(dà)企業治污壓力的同時(shí)，也增加企業委托第三方治理(lǐ)的內(nèi)生(shēng)動力，從而擴大(dà)污染治理(lǐ)的市場(chǎng)需求。

　　這一點非常重要，要推動第三方市場(chǎng)發展，如果排污企業本身沒有(yǒu)壓力或動力，第三方企業找不到委托方，第三方治理(lǐ)市場(chǎng)的發展就會(huì)受到制(zhì)約和(hé)影(yǐng)響。

　　第二，從完善價格和(hé)收費政策、加大(dà)财稅支持力度、創新金融服務模式、發展多(duō)層次環保資本市場(chǎng)等，強化政策引導和(hé)支持。

　　經實踐證明(míng)，現在已經出台的環保電(diàn)價，比如電(diàn)廠的脫硫脫硝除塵等對推進電(diàn)力行(xíng)業的污染治理(lǐ)發揮了很(hěn)大(dà)作(zuò)用，效果非常明(míng)顯，下一步環保電(diàn)價要全面落實好。

　　政府的角色如何變化?

　　由以前的污染治理(lǐ)主導實施者轉變為(wèi)污染治理(lǐ)的引導合作(zuò)者，完善相關法律、制(zhì)度建設，加強市場(chǎng)監管和(hé)環境執法

　　記者：在推動環境污染第三方治理(lǐ)這項重大(dà)改革進程中，政府應該扮演什麽角色?

　　王善成：這是《意見》制(zhì)定的關鍵點之一。作(zuò)為(wèi)一種新的治污模式，要把環境污染第三方治理(lǐ)推進實施好，并不是件容易的事;要貫徹落實好《意見》，确保第三方治理(lǐ)取得(de)實效，要求政府在很(hěn)多(duō)方面發揮作(zuò)用。

　　總體(tǐ)上(shàng)說，在新的環境治理(lǐ)體(tǐ)系中，政府角色定位，應由以前的污染治理(lǐ)主導實施者轉變為(wèi)污染治理(lǐ)的引導合作(zuò)者。政府要扮演好監督者角色，既要防止權力尋租、防止腐敗産生(shēng)，又要嚴格執法、加強監管。重在負責制(zhì)定第三方治理(lǐ)的法律規範、建立完善相關制(zhì)度，創新投資運營機制(zhì);加強政策扶持、激勵，強化市場(chǎng)監管、環境執法，為(wèi)廣泛的第三方參與環境治理(lǐ)營造公正、公平的市場(chǎng)環境，也為(wèi)社會(huì)資本進入創造平等的機會(huì)。

　　記者：《意見》對政府履行(xíng)職能方面有(yǒu)哪些(xiē)具體(tǐ)要求?

　　王善成：《意見》要求政府部門(mén)特别要做(zuò)好以下幾個(gè)方面工作(zuò)：

　　第一，要保障公民合法權益。改革的目的是通(tōng)過市場(chǎng)化引入競争，提高(gāo)環境公共服務供給效率和(hé)服務質量，這是最核心、最根本的。

　　要統籌好公益性和(hé)經營性的關系，對項目經營者處置特許經營權、土地利用使用權要作(zuò)出規定，不能随意轉讓。同時(shí)建立退出機制(zhì)，建立應急預案，項目在實施過程中如發生(shēng)問題，可(kě)能會(huì)影(yǐng)響公共利益或公共安全，當地政府就要啓動臨時(shí)接管措施。

　　随着污水(shuǐ)垃圾處理(lǐ)要求不斷提高(gāo)，處理(lǐ)成本客觀上(shàng)也在上(shàng)升，需要進一步完善污水(shuǐ)處理(lǐ)價格收費政策，但(dàn)不能将完善價格收費政策簡單等同于提高(gāo)收費，要充分考慮群衆負擔，在收費調價過程中，要認真進行(xíng)成本監審、嚴格按《價格法》履行(xíng)聽(tīng)證程序，防止加重居民負擔。

　　第二，要做(zuò)好第三方治理(lǐ)投資回報率的測算(suàn)。合理(lǐ)回報率可(kě)以以行(xíng)業平均利潤和(hé)銀行(xíng)存貸款利率為(wèi)參考，實現在同等環境公共服務質量下，通(tōng)過有(yǒu)效的市場(chǎng)競争，降低(dī)綜合處理(lǐ)成本。

　　第三，要堅持市場(chǎng)化運作(zuò)，尊重企業自主地位。要通(tōng)過市場(chǎng)的機制(zhì)去引導和(hé)鼓勵排污企業委托第三方治理(lǐ)，着力通(tōng)過營造良好的市場(chǎng)環境，通(tōng)過可(kě)持續的商業模式和(hé)政策制(zhì)度，鼓勵和(hé)引導社會(huì)企業參與第三方治理(lǐ)，不能強迫企業，不搞違背企業意願的“一刀切、拉郎配”。

　　第四，要嚴格公開(kāi)招投标或競争性談判程序。以公平、公正的方式确定特許經營方或委托運營方，依據環境服務的質量、環境治理(lǐ)的效果和(hé)公衆滿意度為(wèi)标準，遴選優質的第三方環境服務供給者。

　　第五，要強化監管。一方面強化對排污企業的環境執法，嚴格執行(xíng)環保法律法規;另一方面建立健全第三方治理(lǐ)準入、運營、退出全過程監管機制(zhì)，特别是加強對第三方服務治理(lǐ)企業服務質量、治理(lǐ)效果的監管，确保治理(lǐ)效果。